El problema de fondo es contar con una institucionalidad que organice el sistema hídrico para que satisfaga las necesidades de seguridad hídrica, de equidad en el acceso, los requerimientos de los ecosistemas, abastezca a la población y responda a las necesidades productivas, causando los menos conflictos posibles.

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Pasa por desarrollar un sistema de gestión de cuencas, ampliar la información, y que se pague por el agua, dicen los expertos. Nadie, entre los usuarios, tiene dudas: el agua se ha transformado en un fantasma que amenaza el desarrollo. No se trata solo de la actual sequía, sino de que ya no existe la disponibilidad que siempre tuvo.

Más demanda -por aumento de la población y creciente desarrollo productivo- se une al cambio climático y al calentamiento global que han alterado el ciclo hídrico que conocíamos. Y si se agrega un uso poco eficiente, se genera un cóctel que, guste o no, deja una proyección de futuro que, de no tomar hoy medidas, llevara a que las zonas del país que hoy cuentan con el recurso en relativa abundancia, enfrentarán situaciones como la que estos últimos años se vive en el centro.
Y el centro, donde la falta de agua impacta la producción de varias regiones y la desertificación ya es una realidad, será cada vez más parecido al norte, donde los últimos años el recurso hídrico fue el gran ausente.

La pregunta obvia, entonces, es cómo hacer para que en los próximos años el agua no se transforme en un ausente que coarte el desarrollo productivo del país.

La respuesta es unánime: más allá que cambiar el Código de Aguas -aunque hay coincidencia en la necesidad de modernizarlo-, los distintos actores insisten en que lo urgente es adaptar lo que se tiene para hacer una gestión más eficiente del agua. Eso significa mejorar la institucionalidad, catalogada como deficiente.

«Entendida el agua como un bien nacional de uso público cada vez más escaso, es imprescindible para Chile contar con capacidad para investigar y medir el recurso, para generar información confiable, implementar una política de inversiones y gestionar el recurso con eficiencia. Nuestra institucionalidad es claramente insuficiente», plantea Carlos Estévez, director general de aguas del Ministerio de Obras Públicas.

«En Chile la institucionalidad está obsoleta, no es que esté mal, pero está atrasada respecto de lo que está sucediendo», indica Axel Dourojeanni, experto Senior en Gestión de Agua y Medioambiente de Fundación Chile y doctor en manejo e ingeniería de sistemas de recursos hídricos.

Al hablar de institucionalidad del agua, el experto se refiere a «cómo nos organizamos como sociedad para intervenir el sistema para alcanzar lo que necesitamos, que tiene que ver con los principios y fines del uso del agua: seguridad hídrica; equidad en el acceso, satisfacer las necesidades de los ecosistemas, abastecer a la población y satisfacer las necesidades productivas. Institucionalidad es todo lo que incluye las normas y las organizaciones para que esas intervenciones causen los menos conflictos posibles, tanto entre los distintos actores como en el medio ambiente».

El problema es que en torno a ella se movilizan distintos sectores -agrícola, minería, energía, construcción, sanitarias, medioambiente, comunidades- que la requieren con distintos objetivos, lo que tensiona aún más el sistema.

«El problema del agua es intersectorial. Tiene distintos usuarios y, por lo tanto, tiene muy dispersas sus necesidades», plantea Claudio Seebach, vicepresidente ejecutivo de la Asociación de Generadoras de Chile.

Desde la DGA, Carlos Estévez plantea: «Esta nueva institucionalidad debiera posibilitar una eficiente coordinación intersectorial dentro del marco de un plan nacional hídrico y de planes de gestión integrada del recurso a nivel de cuencas».

Para Patricio Crespo, presidente de la SNA, el principal escollo en el tema nace a nivel público, donde no se está mirando el futuro. «Cada repartición asume reactivamente su rol, apagando incendios, pero nadie los coordina y más grave aún, nadie está sistemáticamente precaviendo los desafíos del futuro».

Ministerio o subsecretaría

Uno de los principales problemas que rondan el agua, o más bien su administración es la gran cantidad de organismos que tienen alguna injerencia en el tema, 43 de acuerdo con el estudio de 2011 del Banco Mundial, que ejecutan más de 103 funciones.

«El sistema adolece deficiencias en la coordinación. Este es un bien nacional de uso público y, por lo mismo, tiene que tener una buena administración y un concepto de regulación fuerte», recalca el abogado Matías Desmadryl, ex director de la DGA.

De ahí que exista coincidencia en que la institucionalidad debe partir considerando una entidad que se encargue del tema a nivel macro, la que puede ser un ministerio o una subsecretaría, tal como ya se planteó en la política nacional hídrica que dejó el gobierno anterior, del ex Presidente Sebastián Piñera, lo que luego fue replicado en la propuesta de política presentada en este gobierno.
«Contar con una subsecretaría o ministerio fue una de los cinco líneas que fijó la estrategia hídrica que dejamos», comenta el ex ministro de Agricultura, Luis Mayol, director de la empresa MAS Recursos Naturales.

Parecido es lo que sostiene Javier Zuleta, encargado del Banco Mundial en Chile, y quien ha realizado los informes de la entidad, quien sostiene que «falta una subsecretaría del agua, o ministerio, que pueda realizar todo lo que son las tareas de diseño, obtener recursos y asegurar la coordinación entre los gobiernos regionales».

Esa autoridad tendría que estar asociada a un ministerio no sectorial. En 2014, el Senado votó por unanimidad un proyecto de acuerdo que remitió al Ejecutivo donde solicita que se cree una Subsecretaría del Agua en el MOP, en el mismo sentido que apuntó el informe del Banco Mundial de 2014.

Entre los organismos estatales el que tiene mayor «autoridad» es la Dirección General de Aguas, dependiente del Ministerio de Obras Públicas. Es la encargada de entregar derechos y de fiscalizar el buen uso del recurso. A pesar de ello se critica que tiene falta de recursos económicos y humanos, además de debilidad en cuanto a las potestades que le otorga la ley y es casi un clamor la necesidad de que se la fortalezca.

«Evidente es la falta de recursos en la DGA y cuesta encontrar una explicación para que esta deficiencia se arrastre por tantos años, considerando el impacto que tiene para el país», comenta José Tomás Morel, gerente de Estudios del Consejo Minero.
«Ello significa que el Estado se encuentra debilitado en su capacidad de ejercer las facultades que le asigna la ley», comenta Claudio Seebach.

¿Y las organizaciones de usuarios?

La administración del recurso, en Chile está en manos de las organizaciones de usuarios, juntas de vigilancia y asociaciones de canalistas, cuando se trata de aguas superficiales. Solo en los últimos años se han constituido comunidades de aguas subterráneas, de las cuales solo habría dos funcionando.

Es una fórmula que viene prácticamente de la colonia. «Es el sistema que trajeron los españoles, que habían ido perfeccionado desde la tradición romana y la que luego dejaron los árabes. Así, Chile tiene una larga tradición de administración eficiente de las aguas.

Este es un sistema de autogestión, que funciona, y sin costo para el erario nacional», comenta Fernando Peralta, presidente de la Confederación de Canalistas de Chile.

Lo complejo es que en el país son varios cientos, sino miles las asociaciones de canalistas, pues no solo hay una por curso de agua -hay cerca de 50 mil kilómetros de canales-, sino que uno puede tener varias secciones, con sus respectivas asociaciones.

«Hoy las organizaciones son muy atomizadas y no se puede gestionar un mismo sistema, con base en enfoques de gestión por tramos. Hay que gestionar el sistema como un todo, desde la cabecera hasta la desembocadura, considerando las aguas superficiales y las subterráneas», sostiene Dourojeanni.
También se requiere que se profesionalicen y tengan un perfil técnico.

Javier Zuleta, quien elabora un programa que va a apoyar el fortalecimiento de la gestión del agua, es categórico: «Se ha interpretado como que pertenecer a las juntas de vigilancia es voluntario, cuando en realidad todas las comunidades que reciben el agua distribuidas por ella deben ser socios formales», comenta. Y agrega que «todos tienen que tener una responsabilidad. Hay que tener claro que un derecho siempre conlleva una obligación.»

Una institucionalidad que funcione debiera, dicen los expertos, establecer las comunidades de agua.

«Sería conveniente que las mesas directivas integren a las minorías y, particularmente, a otros usuarios, tales como comunidades de aguas subterráneas, generadores de energía y otros. Actualmente, quien tiene más derechos de agua tiene más peso en las decisiones de las comunidades de agua, asociaciones de canalistas y juntas de vigilancia», comenta Estévez desde la DGA.

Cuenca a cuenca

El agua es siempre la misma y forma parte de un ciclo donde se evapora, se convierte en nubes y se devuelve a la tierra en forma de nieve o agua. Desde ahí, además de infiltrarse hacia los acuíferos subterráneos, corre, baja hacia el mar por los ríos, para iniciar nuevamente el ciclo. El escurrimiento ocurre dentro de una cuenca, la que es un sistema individual donde conviven distintos tipos de usuarios y entornos específicos que subsisten en virtud de las características tanto hídricas como climáticas que la rodean.

«El agua no es solo el agua que escurre, sino los espacios físicos por donde va», comenta Zuleta.

Por ello, es clave que el sistema se gestione como un todo. «Esto es como el cuerpo humano, lo que le ocurre a una parte afecta a todo el resto. Eso produce efectos acumulados tanto sobre el medio ambiente como en el resto de los que están en ese sistema», explica Dourojeanni.

«El principal cambio que se requiere es el de la gestión integrada de los recursos hídricos, cuenca por cuenca. En el Código vigente esto no está. Tampoco se considera en la propuesta de reforma. En esta también falta un capítulo de gestión del recurso; eso generaría una institucionalidad desde los usuarios», sostiene Guillermo Pickering, presidente de la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Sanitarios (Andess).

Para ello, cada comunidad de aguas debiera contar con un equipo técnico que entregue en forma activa información permanente de lo que ocurre, analice las alternativas de compatibilización de usos y la contabilidad hídrica.

«En Chile ha habido iniciativas para establecer comunidades de aguas, pero en general no prosperan, porque les falta el equipo técnico que les propongan soluciones a sus problemas. Se convierten en un lugar de debate, donde todos conversan, pero nadie viene a proponer soluciones» comenta Dourojeanni.

Ejemplifica: «Esto es como un herido que llega a un hospital. Los médicos son el cuerpo técnico que analizará qué se puede hacer y cómo hacerlo y se lo informará a la familia -que sería el consejo o mesa- que tomará la decisión de cuáles son las mejores medidas a aplicar para el beneficio de ese enfermo, o cuenca».

Nada se puede sin información

«No se puede hacer política de recursos hídricos sin información», plantea Pickering.

Y esa es otra de las deficiencias del sistema.

«Hay una tremenda falta de información respecto de la disponibilidad hídrica. Hoy en general no hay sistemas de información de cuánta agua traen los ríos, cuál es la variabilidad histórica, cómo funciona la napa. Falta información, aunque están las tecnologías para saber qué esta pasando. También hay información incompleta respecto de las transacciones de los derechos de agua, en los distintos ríos, cuánto valen, quien los está comprando», plantea Javier Hurtado, gerente de estudios de la Cámara Chilena de la Construcción.

La DGA es la que se encarga de acumular y gestionar buena parte de esa información, y desde la administración anterior avanza en eficiencia.

«La información que se requiere es múltiple y compleja. En cuanto a la oferta hídrica, la medición de aguas superficiales está a la altura del siglo XXI. Tenemos una red con más de 800 estaciones de monitoreo de distintos parámetros hídricos, tanto de calidad como de cantidad, la mayoría con transmisión satelital. Sin embargo, en aguas subterráneas, al igual que la mayoría de los países del mundo, contamos con información insuficiente. Además, está lo referido a la demanda hídrica, la medición de las extracciones, tanto legales como ilegales», comenta el actual director de la DGA.

El segundo aspecto es el deficiente conocimiento respecto de quién tiene los derechos de aprovechamiento y cuántos hay efectivamente entregados.

Cuando se asigna un derecho, el dueño debe inscribirlo ante el Conservador de Bienes Raíces correspondiente. Y son estos los llamados a entregar la información a la DGA para que esta mantenga un catastro. Sin embargo, ocurre que muchos dueños de derechos, por diversas razones, no los inscriben ante el conservador y en otros casos, estos organismos no informan de las inscripciones. Aún más, como existe una gran cantidad de derechos que fueron otorgados hace varias décadas, la información está dispersa dentro de los mismos conservadores.
«Hay que depurar los registros. La documentación está en muchos formatos», recalca Zuleta.

Uno de los problemas es que en el agro, donde radica la mayor cantidad de los derechos de aprovechamiento otorgados en el país, hay muchos que no han sido inscritos.
Según la información recabada por Zuleta, solo «el 20% de los derechos de agua en Chile está registrado».

Así, si bien la DGA inició durante el Gobierno pasado un proceso de modernización y tecnificación, que permitió catastrar una importante cantidad de derechos, sigue existiendo un gran número que se desconoce.

José Tomás Morel, del Consejo Minero, sostiene que el problema no es de información, sino de acceso a ella. «La información existe, porque los titulares de derechos de aprovechamiento se la entregan a las autoridades, pero estas no la tienen disponible en medios de fácil acceso. En el Consejo Minero, entendiendo la importancia y sensibilidad de la transparencia de la información en esta materia, nos hemos propuesto hacer una contribución. Es así como elaboramos una plataforma web con el fin de sistematizar y facilitar el acceso a la información sobre extracciones y usos de aguas por parte de las empresas de la gran minería».

Otro de los problemas es que muchos de los derechos son adquiridos, pero no utilizados. Ello implica que en ocasiones, habiendo agua, los que la necesitan no tienen acceso a ella. Esto producto de dos fenómenos. El primero es la necesidad de generar un bien social. Es lo que ocurre con hidroeléctricas y sanitarias, cuyas inversiones son a largo plazo -incluso las eléctricas ya están licitando para el 2041, comenta Seebach-, adquieren derechos en forma anticipada previendo la demanda futura.

Sin embargo, el modelo también se presta para la especulación, ya que algunos que los obtienen, no los usan y luego los venden a un alto costo. De ahí que se ha intentado solucionar un tema a través del pago de patentes por no uso, lo que viene funcionando, pero no soluciona necesariamente el problema.
Quienes tienen derechos y no los utilizan, desde la modificación del Código deben pagar una patente. Pickering recalca que «esa patente debiera ser por el uso».

Urgente Invertir

Para contar con profesionales adecuados y tener un sistema de información que permita conocer al instante cuánta agua hay en el sistema y de qué calidad, se requiere inversión. Pero la mayor parte de las organizaciones de usuarios no tienen recursos, ya que usualmente se financian de cuotas relativamente pequeñas que deben pagar sus integrantes.

«La gente le quita el cuerpo a que se necesita dinero para financiar el equipo de profesionales que trabajen en obtener información. Nadie paga por el agua en Chile. ¿Por qué? Nosotros como personas pagamos gastos comunes en un edificio, pero no los de la gestión del sistema hídrico de la cuenca en que vivimos», dice Axel Dourojeanni.

Además, como plantea Patricio Crespo, presidente de la SNA, cerca del 75% de los titulares de derechos son «pequeños productores (Indap), no es posible obtener apoyo económico de su parte, para abordar inversiones en mejoramientos que permitan avanzar en evitar filtraciones u otros que permitan maximizar su aprovechamiento».

Es decir, las organizaciones de usuarios cuentan con pocos recursos.

Si bien en torno al agua existe un mercado que permite transar los derechos -asignados gratuitamente por el Estado-, en el país no se paga por el agua.

Peralta insiste en que hay dos fórmulas que permitirían a las organizaciones de usuarios obtener mejores recursos y de esa forma realizar una mejor gestión: «Elevar el valor de la cuota anual y establecer convenios con el Estado para recibir una retribución económica por determinadas labores que ellas realicen en la cuenca y que competen al Estado».

Aún más, tampoco hay recursos estatales para invertir, aún cuando el agua sí le está generando ingreso, vía el pago de patentes por no uso. Si bien su cobro ha generado más de US$50 millones anuales, según Peralta, esos recursos van al erario nacional y no se convierten en un aporte específico para mejorar ni la infraestructura, ni la fiscalización o información del sector.

En los últimos 10 años la creciente escasez de recurso hídrico ha aumentado la discusión en torno al agua. Sin embargo, a nivel privado también ha servido para lograr una mejor coordinación entre los usuarios.

Aún así falta que el país, como todo, le otorgue al tema el peso que efectivamente tiene, no solo para producir, sino para vivir. «Hoy cada uno está tratando de defenderse como puede. Cada uno trata de salvarse cuando hay una sequía. Hay que unirse. La solución sale de un trabajo de equipo. Uno debe fijarse los principios y los fines: qué queremos en Chile y a partir de ahí establecer un sistema.

Como sociedad necesitamos estar bien organizados para intervenir y hacerlo con racionalidad, pero partiendo de tener claro los fines. …Tenemos escasez de agua… Y entonces tenemos que ver una agenda al año 2050… No se puede gestionar el agua por períodos de cuatro años. Es un tema que requiere de una mirada de largo plazo», plantea Dourojeanni.

El impacto de vender

«Se puede tener un mercado del agua, pero en Chile debe tener en cuenta las necesidades sociales y ambientales. Porque en el país todo el tema ambiental se ha ido incluyendo posteriormente. Hasta hace muy pocos años era una ecuación esencialmente de mercado», plantea el especialista de Fundación Chile.

Unir las subterráneas y superficiales

Hasta hace muy pocos años el foco de la administración del agua estaba concentrada en las superficiales, sin entender que lo que se hace con estas aguas afecta también a los acuíferos subterráneos. Estos son estructuras donde las características del suelo permiten que se acumule el agua en forma subterránea y, desde los pozos luego se puede extraer. Eso no puede desligarse de la gestión del agua superficial, porque no están separadas», plantea Dourojeanni.
Realizar la gestión coordinada permitiría hacer un uso más eficiente del agua y tener recursos para los momentos de escasez. «Estos embalses pueden ser empleados como mecanismos de regulación extrayendo durante los meses o años de sequía parte del volumen almacenado, para volver a llenarlos en los meses o años de abundancia», plantea el especialista de Fundación Chile.

Por Patricia Vildósola Errázuriz
Fuente/El Mercurio - Revista del Campo/
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